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| Hace ahora exactamente medio siglo que se aprobó la Ley de la Jurisdicción Contecioso-Administrativa de 1956 (en adelante, Lj 1956). Esa excelente ley, impropia del momento político que vivía nuestro país, quiso poner bajo control judicial toda la actividad administrativa. Trató de eliminar o reducir los tres ámbitos de inmunidad o exención jurisdiccional tradicionalmente reconocidos a la Administración: los actos discrecionales, los actos políticos y los actos normativos (los reglamentos), hasta entonces vedados al conocimiento de la jurisdicción contecioso-administrativa. Para ese fin contó con el apoyo de la jurisprudencia y de la doctrina, que trató de apurar al máximo las posibilidades que ofrecía el texto legal en la lucha contra las inmunidades del poder, magistralmente sintetizadas por el profesor García de Enterría. Así parecía quedar asegurado, aun contando con algunas otras limitaciones propias de una época no constitucional, el control judicial plenario de la aparente que real porque aún había un importante reducto de inmunidad o exención jurisdiccional cuya exitencia, un tanto desapercibida, fue haciéndose más evidente con el tiempo. Era el reducto de la inactividad de la Administración.
Nota previa
Capítulo Primero
EL SILENCIO Y LA INACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN
(Marcos Gómez Puente)
I. INTRODUCCIÓN
Ii. LA INACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN: UN CONCEPTO
1. La existencia de un deber legal de actuar de contenido posible
A) Deberes de obrar fundados en la mera titularidad de una potestad o competencia administrativa
B) La falta de ejercicio de una potestad como desviación de poder
C) El contenido u objeto del deber de obrar
a) Su concreción
b) La posibilidad de efectivo cumplimiento
2. La omisión constatada de una actividad jurídica o material de la Administración
III. LAS DIFERENTES CLASES DE INACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
IV. LA INACTIVIDAD FORMAL COMO TÍPICA EXPRESIÓN DEL SILENCIO (ILEGAL) DE LA ADMINISTRACIÓN
1. La inactividad reglamentaria
A) La constatación del deber legal de dictar un reglamento. Algunos ejemplos
a) La remisión normativa
a') Remisión expresa con indicación de plazo
b') Remisión expresa sin indicación de plazo
c') Remisión no expresa
b) El deber de dictar reglamentos y el principio de colaboración interadministrativa
c) La concreción reglamentaria del contenido de derechos legalmente reconocidos
a') Los servicios municipales mínimos
b') El planeamiento urbanístico
d) La ejecución del Derecho Comunitario
B) Algunas pautas para combatir la inactividad reglamentaria
a) El control jurisdiccional de la inactividad reglamentaria
a') Impugnación de la inactividad por medio del silencio administrativo
b') Competencia jurisdiccional
c') Legitimación
d') Pretensiones frente a la inactividad. Los poderes del juez
b) La responsabilidad patrimonial
2. La inactividad convencional
3. La inactividad procesal
4. La inactividad formal singular: silencio de la Administración y procedimiento administrativo
A) La inactividad por no incoar el procedimiento
B) Pasividad en la ordenación e instrucción del procedimiento
a) La omisión de las medidas cautelares necesarias
b) Prueba
c) Omisión de informes
d) La información pública
e) La omisión del trámite de audiencia
C) La terminación del procedimiento. Las consecuencias de la falta de resolución expresa en plazo
a) Las consecuencias de índole material
a') La responsabilidad personal
b') La responsabilidad patrimonial de la Administración
c') La ultraactividad de la normativa aplicable
d') La prescripción
b) Las consecuencias de índole procedimental
a') La perención o caducidad de la instancia
b') El silencio administrativo. Remisión
V. EL SILENCIO (LEGAL) DE LA ADMINISTRACIÓN: LOS ACTOS TÁCITOS
Capítulo Segundo
EL SILENCIO ADMINISTRATIVO: PROCESO EVOLUTIVO Y CLAVES DEL RÉGIMEN ACTUAL
(Vicenç Aguado i Cudolà)
I. INTRODUCCIÓN: LA NECESIDAD DE UN ANÁLISIS HISTÓRICO PARA UNA ADECUADA COMPRENSIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO Y DE SU ACTUAL REGULACIÓN
II. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN LOS ORÍGENES DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
1. El silencio administrativo como resultado del modelo francés de justicia administrativa
2. La recepción del modelo francés en el sistema español de justicia administrativa y los orígenes del silencio administrativo en la legislación sectorial de la Década Moderada
III. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN LA CODIFICACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
1. La Ley Azcárate de procedimiento administrativo: la regulación reglamentaria del silencio administrativo
2. La Ley Santamaría Paredes de lo contencioso-administrativo: hacia una mayor rigidez de la jurisdicción revisora
IV. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN LA LEGISLACIÓN DE RÉGIMEN LOCAL DE LA PRIMERA MITAD DEL SIGLO XX
1. Los estatutos municipal y provincial de Calvo Sotelo: Hacia una superación del carácter fragmentario de la normativa del silencio
2. La legislación de régimen local y la jurisprudencia en la II República: el surgimiento de la concepción garantista del silencio y la implantación del mecanismo de la denuncia de la mora
V. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN LAS GRANDES LEYES ADMINISTRATIVAS DE MEDIADOS DEL SIGLO XX
1. El silencio administrativo en la Ley jurisdiccional de 1956: hacia la superación de la jurisdicción revisora
2. El silencio administrativo en la Ley de procedimiento de 1958: hacia una reforma administrativa
VI. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO Y LAS CLAVES DEL RÉGIMEN ACTUAL
1. El impacto del artículo 24 en el control jurisdiccional de la inactividad administrativa
2. El silencio administrativo y la regulación del procedimiento administrativo: De la Ley 30/1992 a la modificación de la Ley 4/1999
3. La generalización del silencio positivo y la regulación de los procedimientos administrativos
4. La superación de la certificación de acto presunto como requisito para la producción del silencio administrativo
5. El plazo para interponer recursos contencioso-administrativos en los supuestos de silencio administrativo
6. La nulidad de los actos presuntos: ¿mayores garantías para los ciudadanos?
VII. CONCLUSIONES: EL SILENCIO ADMINISTRATIVO COMO UNA FIGURA ANACRÓNICA EN EL CONTEXTO DE LA SOCIEDAD DE INICIOS DEL SIGLO XXI
Capítulo Tercero
LA OBLIGACIÓN DE RESOLVER
(Ricardo Rivero Ortega)
I. INTRODUCCIÓN Y PLANTEAMIENTO DE ESTE TRABAJO
II. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DE LA OBLIGACIÓN DE RESOLVER: EL DERECHO A UNA BUENA ADMINISTRACIÓN Y LA ESENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
1. La adaptación del Derecho administrativo a las exigencias constitucionales: una tarea constantemente inacabada y conectada a la integración europea
2. La Administración pública ordenada por la Constitución tiene un papel activo y servicial, y debe actuar de acuerdo con principios que imponen la obligación de resolver —positiva o negativamente— las solicitudes de los ciudadanos
3. El incumplimiento de la obligación de resolver por la Administración supone una trasgresión de su posición constitucional y de su propia esencia
III. NATURALEZA JURIDICA DE LA OBLIGACIÓN DE RESOLVER: ¿OBLIGACIÓN O DEBER?
1. La distinción de obligaciones y deberes
2. Las consecuencias jurídicas de las obligaciones: ¿son aplicables a la Administración pública?
3. ¿Se puede obligar la Administración autotutelándose? Sobre la naturaleza de las obligaciones y los deberes administrativos
IV. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMO CAUCE DE REALIZACIÓN DE LAS DECISIONES (Y LAS OBLIGACIONES) DE LA ADMINISTRACIÓN. LA RESOLUCIÓN COMO CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN CONSTITUCIONAL DE SERVIR, EN LOS CASOS CONCRETOS, EL INTERÉS GENERAL (BUENA ADMINISTRACIÓN), PERO TAMBIÉN COMO EXIGENCIA DE LA QUE DEBEN RESPONDER PERSONALMENTE LAS AUTORIDADES Y FUNCIONARIOS
1. La puesta al día en la comprensión del significado del procedimiento administrativo
2. El procedimiento administrativo, el deber de buena administración y su contrario: el silencio administrativo
3. Deber de buena administración, obligación de resolver y estatuto de los responsables del procedimiento: el papel del Instructor y el de la autoridad que resuelve
V. EVOLUCIÓN NORMATIVA DE LA OBLIGACIÓN DE RESOLVER EN NUESTRO RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE RESPONSABILIDAD DE AUTORIDADES Y FUNCIONARIOS
1. Las primeras normas de procedimiento administrativo y de responsabilidad de autoridades y funcionarios
2. La Ley de Procedimiento administrativo de 1958 y el artículo 43 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957
3. La Ley 30/92 y la duda sobre la pervivencia de la Ley MAURA
4. La reforma de la Ley 30/92 por la Ley 4/99 y la definitiva derogación de la Ley MAURA
5. Perspectivas de reforma y propuestas: La constante histórica de la obligación de resolver y el problema históricamente constante de la irresponsabilidad de autoridades y funcionarios
VI. RÉGIMEN VIGENTE DE LA OBLIGACIÓN DE RESOLVER: ESTUDIO SISTEMÁTICO
1. Establecimiento de la obligación, contenido y excepciones
2. Plazos de cumplimiento de la obligación
3. Sanción de la obligación
4. Consecuencias actuales del incumplimiento: el silencio administrativo y la (infrecuente) responsabilidad
VII. LAS APORÍAS DE LA OBLIGACIÓN DE RESOLVER
1. Los problemas de vencer una inactividad frente a los de frenar una actividad
2. El problema de los medios: La excusa del exceso de trabajo en las oficinas públicas
VIII. PROPUESTAS DE MEJORA DEL SISTEMA ACTUAL: LA RESPONSABILIDAD PERSONAL DE FUNCIONARIOS Y AUTORIDADES COMO ÚNICA SOLUCIÓN EFICAZ
1. La persistencia del problema pese a las sucesivas regulaciones, la crítica doctrinal y los pronunciamientos jurisprudenciales: ¿obligación o deber de resolver?
2. El quid de la cuestión: La falta de responsabilidad personal
3. Nuestro Derecho administrativo es un Derecho de la Administración (impersonalmente considerada) y mucho menos de los «agentes administrativos»
IX. CONCLUSIÓN: LA NECESIDAD DE RECONSTRUIR EL DERECHO ADMINISTRATIVO DESDE LA TEORÍA DE LA AGENCIA PARA GARANTIZAR EL CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES Y PREVENIR COMPORTAMIENTOS PATOLÓGICOS
Capítulo Cuarto
EL INCUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN DE RESOLVER
(Rosario Alonso Ibañez)
I. CONTEXTO JURÍDICO DEL INCUMPLIMIENTO DEL DEBER DE RESOLVER
1. Actuación administrativa contraria a Derecho
2. La respuesta del legislador
3. ¿Regulación común?
II. RESPONSABILIDAD DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS Y PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
1. Los términos de la regulación jurídica
2. Acerca de la responsabilidad penal y disciplinaria
3. Remoción del puesto de trabajo
4. Responsabilidad personal exigible a las autoridades administrativas
5. Responsabilidad administrativa ex delicto
6. Responsabilidad patrimonial
A) Expedientes iniciados de oficio
B) Expedientes iniciados a instancia de parte
III. DEBER DE INFORMACIÓN
1. Deber de información general a los ciudadanos
2. Deber de información a los interesados en cada procedimiento
IV. CADUCIDAD DEL PROCEDIMIENTO
1. La aplicación de la caducidad con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 4/1999. Criterios jurisprudenciales contradictorios en el ámbito de los procedimientos disciplinarios
2. Regulación vigente. Naturaleza del plazo de resolución en los procedimientos sancionadores
3. La singularidad de los procedimientos incoados de oficio en materia tributaria
4. Efectos de la caducidad
V. SILENCIO ADMINISTRATIVO
1. Ficción legal
2. La actualización de los efectos del silencio y el juego de la voluntad de los interesados
3. La impugnación y control de la ficción
A) Momento y modos de hacer valer los interesados sus derechos
B) Evolución jurisprudencial
C) La insuficiencia de las medidas predispuestas por el legislador
Capítulo Quinto
EL SILENCIO DE LA ADMINISTRACIÓN EN EL DERECHO URBANÍSTICO
(Tomás Quintana López)
I. MARCO NORMATIVO
1. Notas sobre una primera evolución
2. Regulación estatal sobre el silencio administrativo y normativa urbanística autonómica
3. Régimen general del silencio administrativo y procedimientos urbanísticos
II. SILENCIO ADMINISTRATIVO Y PLANEAMIENTO URBANÍSTICO
1. Controversia sobre el silencio positivo
2. Pautas estatales y variedad autonómica
3. La cuestión de los plazos para la producción del silencio
4. La publicación de los planes aprobados por silencio administrativo
5. Límites a la aprobación del planeamiento por silencio administrativo
III. SILENCIO ADMINISTRATIVO Y LICENCIAS URBANÍSTICAS
1. Prototipo de silencio administrativo positivo
2. Desplazamiento del régimen del silencio administrativo previsto en el RSCL
3. Presupuestos para la obtención de la licencia urbanística por silencio administrativo
A) Requisitos formales
B) Requisito sustantivo. Silencio administrativo contra legem
4. Responsabilidades
A) La responsabilidad patrimonial
B) La responsabilidad disciplinaria
Capítulo Sexto
LICENCIAS AMBIENTALES Y SILENCIO ADMINISTRATIVO
(J.I. Morillo-Velarde Pérez)
I. INTRODUCCIÓN
II. LA TRAYECTORIA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO
III. SILENCIO ADMINISTRATIVO Y PROTECCIÓN AMBIENTAL
1. Procedimientos que afectan al dominio público
A) Procedimientos relativos al dominio público hidrológico
a) Procedimientos de deslinde de cauces públicos
b) Procedimiento de inscripción de aprovechamientos hidráulicos en el Registro de Aguas
c) Procedimientos de autorización de transferencia de aprovechamientos inscritos en el Libro de Registro de Aguas
d) Procedimientos de modificación de la anchura de la zona de servidumbre y de policía hidráulica
e) Procedimientos para obtener certificaciones sobre el contenido del Registro de Aguas y del Catálogo de aguas privadas, o sobre el estado de tramitación de un expediente
f) Procedimientos de autorización de vertidos de aguas o productos residuales o contaminantes a los cauces públicos
g) Procedimiento de autorización para ocupación del dominio público hidráulico para usos comunes especiales
h) Procedimiento de autorización para modificar la fase atmosférica del ciclo hidrológico
i) Procedimiento de autorización de investigación de aguas subterráneas
j) Procedimientos de otorgamiento de concesión de diversos aprovechamientos del dominio público
k) Procedimientos de revisión de concesiones sobre el dominio público hidráulico
l) Procedimientos de extinción de concesiones sobre el dominio público hidráulico
m) Procedimientos para la declaración de acuíferos sobreexplotados o en proceso de salinización
n) Procedimiento de autorización para la incorporación al dominio público de agua desalada
ñ) Procedimientos para la autorización de constitución de comunidades de usuarios
o) Procedimientos de autorización para la constitución de servidumbre de acueducto a favor de concesionarios
p) Procedimientos de autorización o concesión para la realización de actividades en zonas húmedas
q) Autorización previa para celebrar un contrato de cesión temporal de derechos al uso privativo de las aguas
r) Procedimiento de autorización de modificaciones de una concesión
B) Procedimientos relativos al dominio público marítimo terrestre
a) Procedimiento de deslinde
b) Procedimiento de autorización o concesión para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre
c) Procedimiento para la declaración de reservas demaniales
d) Procedimiento de recuperación dominio público marítimo-terrestre
2. El silencio administrativo y las licencias ambientales
A) Procedimiento de evaluación de impacto ambiental
B) Procedimiento para la autorización ambiental integrada
C) Procedimientos para el otorgamiento de licencias para la realización de actividades clasificadas
3. Autorizaciones ambientales especiales
A) Procedimiento para inclusión en Sistema de Gestión y Auditoría Medioambiental
B) Procedimiento para catalogación de especies protegidas
C) Procedimientos para utilización confinada de organismos modificados genéticamente, su liberación y comercialización de los mismos o de productos que los contengan
D) La autorización de los sistemas integrados de gestión de residuos de envases y envases usados
4. El acceso a la información ambiental
IV. CONCLUSIONES
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